La Reforma del Transporte Público en Emergencia

Autor: Carlos Aguirre.

Apoyo de Johnatan Camones,

Introducción

Estamos atravesando por un momento crucial en el futuro desarrollo de la reforma del transporte público en Lima. Desde el lunes 24 de abril las rutas del corredor amarillo: Línea 101 que cubre la ruta desde Canta Callao en el distrito de San Martin de Porres hasta el Parque zonal en el distrito de Villar el Salvador y Línea 107 que recorre la ruta desde la avenida A en San Martin de Porres hasta la avenida Javier Prado en el distrito de Surco dejaron de operar. Asimismo, el corredor morado anuncio que solo operaría hasta el mes de mayo.

En realidad, los operadores de todos los corredores coinciden en que sus actividades son inviables económica y financieramente, y eventualmente quebrarían y dejarían de brindar el servicio. Sin embargo, según la Autoridad de Transporte Urbano para Lima y Callao (ATU) estas suspensiones serían temporales y culminarían una vez superados los problemas que afrontan actualmente el sistema de transporte y los operadores.

Es así, como los retos que afronta el sistema de transporte y los corredores tienen motivos estructurales y el problema es sistémico; de no haber ajustes y cambios significativos y estructurales, Lima se quedara sin corredores y gran parte de sus operadores formales, tirándose por la borda todo lo avanzado (poco o mucho) en la reforma del transporte y con ello fortaleciendo a los operadores informales.

Externalidades negativas por no tener un sistema de transporte público, integrado, moderno, formal y sostenible

A continuación, se presentan algunos datos relevantes en relación con el costo que asumimos como sociedad por no migrar hacia un transporte integrado de calidad en el País. El Perú se ubica en el puesto 38 de los países más contaminados del mundo y es uno de los más contaminados de América Latina y en esta misma línea, la contaminación vehicular es responsable de la pérdida, en promedio, de 2.2 años de vida de los habitantes de la ciudad de Lima. (Greenstone et al., 2022). En este mismo sentido, los altos niveles de contaminación significan más de 10,000 muertes por año a un costo de US$ 12,800 millones (Agencia de Protección Ambiental – Gobierno de EE. UU.).

De ahí que, el 58% de la contaminación por material particulado (PM 2.5) es generado principalmente por combustión de vehículos (parque automotor) con una antigüedad mayor a 14 años (Ministerio del Ambiente, 2021 ).

En cuanto al tiempo empleado para trasladarse de un lugar a otro, el 38% de la población de Lima que se moviliza en transporte público pierde entre 01 hora 30 min y 01 hora 50 minutos diariamente atrapado en el tráfico, esto supone al país una perdida de S/ 3,420 millones de soles al año. (Fuente: Fundación Transitemos, 2018). Además, 50% de los limeños pasa entre 01 y 02 horas viajando en por día (Estudio de Movemos, Asociación Vinci Highways por la Movilidad Sostenible, 2022).

Adicionalmente, se estima que una persona pierde 20 días al año de su vida atrapada en el tráfico (Alfonso Flores, presidente de Fundación Transitemos). De esta manera, el 37% de peruanos siente que el tráfico hace que pasen menos tiempo con sus familias. En el caso de Lima, casi la mitad (48%) tiene dicha sensación (ACTU, 2023) y a esto se le puede agregar que una persona atrapada por horas en un bus de transporte público está expuesta a un intenso estrés y angustia que pueden provocar otros problemas de salud (Fundación Transitemos, 2018).

Por todo lo expuesto, se necesita urgentemente un transporte público sostenible que permita reducir las externalidades negativas de un pésimo sistema de transporte público y a su vez genere externalidades positivas.

La importancia de un sistema de transporte moderno

Entre los años 2013 y 2014 se licitaron las concesiones de los corredores azul, amarillo, rojo, morado y verde y durante el periodo 2014-2016 se firmaron los respectivos contratos. El objetivo era implementar un sistema de transporte integrado, moderno, profesional y centrado en la satisfacción y experiencia del usuario o pasajero.

Esta reforma y modernización del transporte público es muy importante por cuanto implica la disminución de externalidades negativas a consecuencia del sistema de transporte convencional tales como: i) movilidad urbana de baja calidad, tiempo de desplazamiento / horas de viaje e inseguridad, incidiendo de esta manera en el incremento de la productividad económica, el bienestar socioemocional de los ciudadanos y conductores, el aumento de horas para el ocio u otras actividades productivas y para beneficiarse de otras oportunidades esenciales que permiten a las personas mejorar sus condiciones de vida y salir de la pobreza, ii) contaminación ambiental (Gases de Efecto Invernadero – GEI) y acústica, así como la consecuente reducción del gasto público presente y futuro en salud (e.g. infecciones respiratorias, cáncer pulmonar, problemas auditivos, etc.), iii) accidentes de tránsito, iv) ineficiencia en el transporte y movilidad (mayor uso de combustibles), entre otras.

Así también genera externalidades positivas tales como: i) reducción de tiempos de espera en paraderos (gracias a la mayor frecuencia del servicio) y ii) economías de aglomeración o localización.

Mas allá de las discusiones académicas o teóricas, siendo además el transporte público un servicio público, la reducción de externalidades negativas y la generación de externalidades positivas e incluso por razones de equidad justificarían desde la racionalidad económica el uso de subsidios. Aún más, si el transporte de pasajeros es actualmente considerado legalmente un servicio público.

Del equilibrio económico – financiero y la viabilidad del sistema y los operadores

Los empresarios transportistas que decidieron participar de esta apuesta por un sistema de transporte público moderno arriesgaron tiempo y dinero. Esto implicaba un riesgo supuestamente “acotado” por las reglas del juego, puestas en blanco y negro, en los respectivos contratos de concesión. Las concesiones eran supuestamente auto sostenibles y los contratos en sus condiciones originales lo hacían posible, gracias, por ejemplo, a las condiciones de remuneración de los operadores y a las tarifas con las cuales ganaron la licitación.

Los operadores de transporte de los corredores en Lima Metropolitana han invertido, en conjunto, alrededor de $118 millones (Fig 3), que se encuentran distribuidos en buses, grifos (combustible), patios (cochera) y carta fianza.

El mecanismo de pago original según contrato

Existían mecanismos bajo responsabilidad de Protransporte y luego de la Autoridad de Transporte Urbano para Lima y Callao (ATU) que aseguraban el equilibrio económico financiero y la remuneración de los operadores según contrato. En forma resumida los contratos señalaban que los ingresos de los operadores estarían en función del número de pasajeros (30%) y los kilómetros recorridos (70%), independientemente de lo recaudado en pasajes por el sistema; por lo tanto, los operadores asumían el riesgo de demanda (número de pasajeros) en una concesión autofinanciada.

La remuneración (tarifa) por pasajero y por Km recorrido fueron parte de las variables de competencia en las subastas donde los potenciales operadores compitieron y eventualmente ganaron la buena pro, las mismas que serían actualizadas en función de una formula polinómica. Los ingresos de los operadores serían pagados con la recaudación del sistema que básicamente se explica por el pago de pasajes (ingresos del sistema); con estos ingresos se cancelarían primero los costos y gastos del sistema (e.g. remuneración a la ATU, al operador de recaudo, a la fiducia, etc.) y luego, con el saldo, se pagaría a los operadores.

Se estableció que cuando los ingresos del sistema no alcanzaran para el pago de los operadores, se crearían acreencias a favor de estos últimos que eventualmente tendrían que ser canceladas con los excedentes a generarse por el sistema (ingresos mayores a los pagos del sistema) en el futuro, con los cuales se constituiría un fondo de reserva. Justamente para lograr estos excedentes la ATU disponía de ciertas herramientas como el aumento de tarifa.

A cierre del 2022, los operadores de transporte en Lima Metropolitana acumulan, en conjunto, alrededor de S/ 404 millones. Y solo en el 2022, cerca de S/ 85 millones (Fig 4).

Es de resaltar que con este mecanismo original de remuneración a los operadores las concesiones eran teóricamente auto sostenibles (los propios pasajes pagados por los pasajeros pagarían las inversiones, costos y ganancias de los operadores), además, de ser parte de las reglas del juego con la que los operadores decidieron apostar sus recursos por un sistema de transporte público formal.

El equilibrio económico – financiero y el equilibrio del sistema

Si los ingresos del sistema (recaudación por pasajes) no alcanzaban para cubrir económicamente la remuneración de los operadores, configurándose un desequilibrio en el sistema, “rompiéndose” el equilibrio económico-financiero de los operadores y generando acrecencias a favor de los mismos, la ATU tenía ciertas herramientas para cumplir con su deber de preservar el equilibrio del sistema: i) subir los pasajes, ii) retiro de líneas, iii) “limpiar” las concesiones de transportistas informales/ilegales vía fiscalización (e.g. combis y colectivos), iv) implementar red de vías exclusivas para buses, v) infraestructura (paraderos), vi) intangibilidad de las vías (segregación o vías dedicadas), entre otros.

Lamentablemente, la ATU por falta de recursos en unos casos y por modificaciones en el contrato en otros casos (e.g. adenda del MEF) no ha podido mantener en equilibrio el sistema y darles viabilidad económica y financiera a los operadores.

La Adenda del MEF y su impacto en el equilibrio del sistema y el equilibrio económico financiero de los contratos

En el año 2015 (Decreto de Urgencia Nro. 006-2015) se indica que existen contratos de concesión (incluidos los contratos de los corredores) que no tenían la opinión previa favorable del MEF, y que por lo tanto adolecían de causal de nulidad o eran jurídicamente ineficaces. En el artículo 2 de dicho DU se especifica que por procedimiento excepcional y por única vez se podrá solicitar la opinión favorable del MEF.

Es decir, por un tema estrictamente de responsabilidad de Protransporte (Municipalidad de Lima) y el Gobierno Central (MEF) se pretendía perjudicar a los concesionarios. Finalmente, los operadores fueron perjudicados a través de una adenda a los contratos de concesión por “imposición” del MEF (con cargo de declarar los contratos nulos o jurídicamente ineficaces), que cambio el sistema de remuneración de los operadores, rompiendo el equilibrio económico e inviabilizando financiera y económicamente sus operaciones.

La “Adenda N°2 al contrato de concesión del servicio público de transporte de pasajeros en los corredores complementarios del sistema integrado de transporte de Lima” (Ver anexos 6, 7 y 7A) señala que los ingresos del sistema seguirán siendo básicamente lo recaudado por pasajes. Si embargo, estos pasajes tendrían unas tarifas máximas las mismas que se ajustarían en función de IPC a partir de una Tarifa Máxima Base (Anexo 7A), y una tarifa mínima igual al 0.7 de la tarifa máxima.

La tarifa al usuario o pasaje debería fijarse dentro de esta banda (Tarifa Mínima – Tarifa Máxima) desde el inicio de la fase de pre – operación. Protransporte / ATU debería usar esta banda tarifaria para actualizar el pasaje a fin de salvaguardar el equilibrio económico del sistema. Sin embargo, dicha banda impide llevar los pasajes a un nivel que permitan alcanzar el equilibrio del sistema, el pago de las acreencias y la viabilidad económica financiera de los operadores, acumulándose en el tiempo niveles muy altos de acreencias estructurales imposibles de pagar por el sistema, afectando la liquidez y solvencia de los operadores.

Aquí debemos resaltar que para equilibrar económicamente el sistema se necesitaría establecer una tarifa por encima de la tarifa máxima permitida por la banda tarifaria, tarifa que por su monto podría ser no viable socialmente (“imposible” de pagar por gran parte de los usuarios), con lo cual la concesión no sería autosostenible. Podrían aplicarse subsidios cruzados (los pasajeros que más ingresos tienen pagarían más subsidiando a los pasajeros de menores ingresos) con lo cual se buscaría la equidad y la concesión seguiría siendo autosostenible. O tendríamos la opción de los subsidios directos (por ejemplo, del estado al pasajero) lo cual implicaría que la concesión dejaría de ser autosostenible.

Con respeto a esta adenda debemos señalar:

Rompió el equilibrio económico del sistema imposibilitando su reequilibrio en el tiempo. Es tal el efecto que el Consorcio Javier Prado Express inicio un proceso de arbitraje sosteniendo que una adenda que modifique el Contrato de Concesión es inconstitucional tanto por su carácter retroactivo como porque cambia los términos económicos del contrato de concesión después de que la inversión ya había sido ejecutada volviendo inviable la concesión; obviamente, el Consorcio gano el arbitraje. Actualmente las tarifas están al nivel máximo permitido por la banda tarifaria, pero esto es insuficiente para reequilibrar el sistema.
Por la existencia de la banda tarifaria la ATU no puede actualizar las tarifas a un nivel que pueda asegurar la viabilidad económica financiera de los operadores (asumiendo que es viable socialmente). Es curioso que comentarios de usuarios del corredor amarillo ante la suspensión de sus operaciones vayan en el sentido de que deberían dejarle subir los pasajes para que continúen dando el servicio. Esto tiene sentido teniendo en cuenta que los informales/ilegales y/o operadores tradicionales cobran un pasaje mayor que los corredores, a pesar de que los operadores de los corredores soportan el costo de la formalidad (choferes en planilla con beneficios sociales, pago de horas extras, capacitación, calidad del servicio, etc.).

Propuestas para salvar lo avanzado y continuar con la reforma del transporte

El transporte público pasa por serios problemas económicos y financieros y su insolvencia es inminente. Con ello la continuidad del servicio de todos los corredores peligra en el corto plazo. Esta situación es el resultado de:

Desinterés y falta de apoyo del gobierno central y del congreso.
Falta de recursos de la ATU para cumplir con sus obligaciones contractuales a fin de mantener el equilibrio económico del sistema: a) decisiones tarifarias por la existencia de la banda tarifaria, b) el retiro de transportistas informales/ ilegales a través de fiscalizaciones efectivas, c) retiro de líneas tradicionales, d) falta de infraestructura (paraderos, vías exclusivas, etc.), entre otros.
La pandemia y su efecto en la demanda de pasajeros. Terminada la pandemia la demanda de pasajeros no ha recuperado sus niveles previos al covid-19 (en promedio 30% menos de demanda).
En los años recientes la inflación e incremento de precios de los combustibles, repuestos, subida de tasas de interés y un mayor servicio de deuda.

Ante esta situación de emergencia ¿Qué hacer?

En primer lugar, se requiere el apoyo y participación de todos los actores relevantes: a) del gobierno central (PCM, MEF y MTC) con capacidades técnicas y recursos económicos, b) del congreso (no apoyar directa o indirectamente a la informalidad del sector y creando subsidios de naturaleza tributaria cuando sea racional económicamente), c) de la ATU (e.g. creación de subsidios de naturaleza de tarifa regulada – subsidios cruzados), d) de la municipalidad de Lima y e) de la sociedad civil, entre otros.
Advirtiendo que para reestablecer el equilibrio económico del sistema se requiere, entre otras acciones, una tarifa más alta; en el corto plazo se debería modificar lo establecido en la adenda del MEF con respecto a la banda tarifaria a fin de darle una mayor flexibilidad a la ATU en este tema.
Si la tarifa o pasaje que reestablezca el equilibrio económico del sistema, que asegure la autosostenibilidad de los contratos y que permita pagar las acreencias acumuladas a la fecha, a favor de los operadores, no es viable socialmente (muy altos para ser pagados por los NSE más vulnerables), se requerirán subsidios al pasaje o pasajero, no al operador, con lo cual las concesiones en cuestión dejarían de ser autosostenibles. Mas allá de los debates académicos y las disquisiciones teóricas, el beneficio para la ciudad de lima de un sistema de transporte público integrado y moderno esta fuera de discusión. En este sentido, los subsidios están justificados desde la racionalidad económica por la reducción de externalidades negativas y la generación de externalidades positivas, así como por razones de equidad. Los operadores tienen derecho a recibir la remuneración establecida en los contratos de concesión, lo cual les permitiría, en ese caso, ser autosostenibles y viables desde un punto de vista privado. Si la tarifa para tal fin es inviable socialmente, correspondería al estado otorgar subsidios a los pasajeros o pasajes (subsidios directos), con lo cual el sistema recauda lo que tiene que recaudar de acuerdo con los contratos y los pasajeros pagan lo óptimo socialmente. También se puede evaluar el uso de subsidios cruzados a fin de lograr equidad. Es necesario resaltar que la mayoría de los sistemas de transporte público en el mundo ofrecido por empresas privadas son subsidiados.
Se requiere, en el corto plazo, dotar de recursos a la ATU para la lucha contra la informalidad y competencia desleal a través de fiscalizaciones continuas y eficaces, así como para el cumplimiento del resto de sus obligaciones según el contrato de concesión, a fin de asegurar el equilibrio del sistema, como, por ejemplo, dotar de carriles exclusivos para el tránsito a los corredores y descontinuar las líneas convencionales.
Se requiere realizar la licitación de los paquetes y corredores faltantes a fin de avanzar con la reforma.
Es necesario también el apoyo del estado para la inversión y puesta en operación de buses eléctricos (electrificación del transporte público) generando los incentivos adecuados. Las inversiones en buses eléctricos, infraestructura eléctrica y de carga, cargadores eléctricos, etc. significan una gran inversión a recuperar, por lo cual en países de la región se han otorgado incentivos fiscales y otros beneficios tales como exoneración de aranceles, exoneración del IVA (IGV), no pago de peajes e impuestos a los automóviles eléctricos, entre otros beneficios. Países como Colombia y Chile nos llevan la delantera en movilidad eléctrica.
Finalmente, para el mediano y largo plazo se podrían revisar y modificar estructuralmente los contratos de concesión donde sea necesario.