Los desafíos actuales de la infraestructura vial en Perú: propuestas de cierre de brechas
Autor: ESAN Intelligence
*Articulo elaborado con el apoyo de David Lliuya.
Introducción
La infraestructura vial de Perú se encuentra inmersa en una encrucijada de desafíos considerables en los últimos años. Para comprender plenamente esta problemática, es imperativo adoptar una perspectiva integral, arrojando luz sobre las complejas implicaciones económicas y sociales que conlleva.
A pesar de ciertos avances que han tenido lugar en el ámbito de la infraestructura vial, resulta innegable que aún persisten desafíos significativos, tal como lo señala un informe del Banco Interamericano de Desarrollo publicado en 2021. Esta situación, que no se limita a Perú, sino que abarca a toda América Latina y el Caribe, se traduce en una infraestructura vial insuficiente, lo que engendra una serie de problemas cruciales:
Conectividad deficiente en zonas remotas: Las regiones rurales y remotas de Perú se ven aquejadas por la carencia de infraestructuras viales adecuadas, lo que plantea un serio obstáculo para que sus residentes accedan a servicios esenciales, tales como educación, atención médica, oportunidades económicas y demás.
Disparidad en el desarrollo regional: La ausencia de infraestructuras eficientes contribuye de manera significativa a las disparidades regionales en el desarrollo. Las regiones con conectividad vial deficiente se ven sometidas a desafíos económicos más acuciantes, lo que acentúa de manera preocupante la desigualdad en la población.
Elevados costos de transporte: La infraestructura vial insuficiente engendra costos de transporte sustancialmente elevados, tanto en lo que respecta al traslado de mercancías como al de personas. Estos costos tienen un efecto dominó en el costo de vida y en la competitividad de los productos peruanos, tanto en los mercados domésticos como en los internacionales.
Restricción al crecimiento económico: Una infraestructura inadecuada frena el potencial de crecimiento económico al poner obstáculos al desarrollo del comercio, el turismo y la exploración de nuevos mercados. Esto también puede tener un impacto adverso en la inversión, repercutiendo directamente en la creación de empleo.
Dificultades en el transporte: La congestión derivada de una infraestructura vial ineficiente, la falta de mantenimiento apropiado de las redes viales y un sistema de transporte ineficaz generan demoras en la circulación de bienes y personas. Estas demoras, a su vez, tienen un impacto negativo en las condiciones de vida de la población y en la productividad del sector laboral.
En promedio, las distancias de traslado en América Latina y el Caribe son notablemente más cortas en comparación con las economías más avanzadas. Sin embargo, un dato revelador emerge: el viaje promedio en transporte público se extiende en un lapso adicional de 13 minutos, según los hallazgos del Banco Interamericano de Desarrollo en su informe de 2020.
A raíz de las consideraciones anteriores, se hace evidente la necesidad imperante de emprender un conjunto de proyectos focalizados en la infraestructura vial de Perú. Estos proyectos tienen un objetivo claro y concreto: fomentar la interconexión entre las áreas rurales y urbanas, impulsar la actividad económica, reducir los costos, promover una fluida integración entre diversos mercados, garantizar el acceso sin barreras a servicios esenciales como educación, salud, justicia y seguridad, y simplificar la interacción con el aparato institucional para las poblaciones rurales.
Este informe tiene por finalidad proporcionar una visión panorámica de la realidad de la infraestructura vial en Perú a lo largo del tiempo. En este proceso, se busca comprender los factores que obstaculizan el cierre de las brechas de infraestructura vial y examinar las propuestas presentadas por AFIN (Asociación para el fomento de la Infraestructura Nacional) con el objetivo primordial de establecer un sistema de infraestructura sostenible. Un sistema que no solo estimule el crecimiento y desarrollo económico de Perú, sino que también allane el camino hacia un futuro más prometedor.
1.Transformación de las redes viales en el Perú
En las últimas décadas, el Perú ha enfrentado desafíos significativos en materia de infraestructura vial. No obstante, se ha producido un avance notorio, con la inversión privada desempeñando un papel destacado en la reducción de las brechas existentes en esta área crucial. La contribución de la inversión privada ha sido de suma importancia para disminuir sustancialmente la extensión de las redes viales sin pavimentar, especialmente en lo que concierne a la red vial nacional. Entre los años 2000 y 2022, se ha observado un progreso significativo en la mejora de las redes nacionales. Sin embargo, los avances en la reducción de las redes departamentales y locales sin pavimentar en ese mismo período han sido más modestos, llegando a ser prácticamente imperceptibles en el caso de las redes vecinales, como se refleja en la Tabla 1
Tabla 1
Composición de la infraestructura vial según jerarquía
Fuente: MTC
Elaborado: AFIN
La Tabla 1 revela un panorama claro de la situación en el año 2022: el 16% de las redes nacionales aún no contaban con pavimentación, mientras que, en el caso de las redes departamentales, esta cifra ascendía al 82%. Sin embargo, la situación más crítica se presentaba en las redes vecinales, donde un alarmante 97% carecía de pavimento.
Gráfico 1
Evolución de infraestructura vial pavimentada según jerarquía
Fuente: MTC
Elaboración: ESAN Intelligence
El Gráfico 1 ilustra la trayectoria de la infraestructura vial pavimentada a nivel nacional, departamental y vecinal durante el período comprendido entre 2000 y 2018. Resulta evidente una tendencia de crecimiento pronunciada en la red vial a nivel nacional. No obstante, las redes departamentales y vecinales experimentaron un crecimiento más modesto, como se aprecia claramente en la figura adjunta. Este contraste subraya la disparidad en el desarrollo de la infraestructura vial a diferentes niveles en el país.
2.Obstáculos para el cierre de brechas en infraestructura vial
A pesar de los notables avances en el ámbito de la infraestructura vial, persisten desafíos cruciales en la ejecución de proyectos, lo que resulta en una desaceleración en la construcción de obras, lo que, conlleva a mayores costos y posibles repercusiones legales. De acuerdo con un informe del Instituto Peruano de Economía publicado en 2021, seis factores destacan como obstáculos significativos para cerrar las brechas en la infraestructura vial, entre los cuales se destacan los siguientes:
Concesiones estancadas: Según un informe de la Contraloría General de la República en 2023, la inadecuada formulación de proyectos es un factor explicativo crucial detrás de las 1,746 obras públicas paralizadas a nivel nacional, las cuales no han sido concluidas y no registran avances físicos en su ejecución durante más de seis meses. Esta problemática se observa especialmente en regiones como Cusco, Puno, Lima, Cajamarca y Áncash.
Elevados costos de reconstrucción: Proyecciones realizadas por la Corporación Andina de Fomento en 2020 indican que, para cerrar la brecha con el promedio mundial, se requiere una inversión anual equivalente al 2.8% del Producto Interno Bruto (PIB) hasta el año 2040, además de asignar un 0.6% adicional para el mantenimiento de la infraestructura vial. Para igualar a países desarrollados, la inversión necesaria sería del 5.9% del PIB anual hasta 2040, junto con un 1.3% adicional para el mantenimiento. Estos datos se ilustran en el Gráfico 2.
Gráfico 2
Inversión en infraestructura vial al 2024 (%PBI)
Fuente: Cooperación Andina de Fomento
Elaboración: ESAN Intelligence
Desafíos en la toma de decisiones: La toma de decisiones en el ámbito público se enfrenta a obstáculos sustanciales, siendo la incertidumbre en el sistema de control de la inversión pública uno de los principales desafíos que dificultan la labor de los funcionarios gubernamentales.
La falta de coordinación a nivel gubernamental y la proliferación de proyectos individuales contribuyen a la complejidad del panorama. Cada entidad estatal elabora sus propios proyectos de inversión pública, resultando en un abrumador número de formuladores de proyectos. Para ilustrar esta fragmentación, basta con señalar que únicamente entre municipios y gobiernos regionales se cuentan más de 2,000 formuladores, sin que se vislumbre una coordinación efectiva entre ellos. Este escenario exige una revisión exhaustiva y una posible reestructuración de los procesos de toma de decisiones para lograr una mayor eficiencia y efectividad en la ejecución de proyectos de inversión pública.
3.Propuestas para el cierre de brechas en infraestructura vial
Dado el contexto de desafíos y obstáculos que dificultan el cierre de las brechas en infraestructura vial, AFIN presenta una serie de propuestas con el objetivo de eliminar estas deficiencias y encaminar al país hacia una senda de crecimiento y desarrollo económico sostenible. Estas medidas proactivas tienen como finalidad impulsar la transformación de la red vial peruana y son esenciales para garantizar un futuro más prometedor en términos de conectividad y prosperidad económica.
Primero: Seguridad jurídica
Fomentar un entorno atractivo y confiable para los inversionistas privados es esencial. A lo largo de los años, se ha trabajado en la elaboración de leyes que reflejen estos principios, logrando avances significativos. No obstante, el desafío reside en consolidar y aclarar aún más estas normativas para garantizar una seguridad jurídica sólida.
Cuando evaluamos la seguridad jurídica, que abarca aspectos como la calidad en el cumplimiento de los contratos y el respeto de los derechos de propiedad, entre otros indicadores, los estudios revelan que en los países donde esta seguridad jurídica es sólida, se crea un entorno favorable para el desarrollo de inversiones fructíferas.
El Banco Mundial, en su informe de 2023, elabora el Índice de Estado de Derecho, el cual refleja la percepción de hasta qué punto los actores confían en las reglas de la sociedad y las respetan, incluyendo la calidad del cumplimiento de los contratos y los derechos de propiedad, entre otros aspectos clave.
Tras un análisis de un conjunto de países Latinoamericanos y naciones altamente desarrolladas, se constata que en aquellos países donde el Índice de Estado de Derecho es más elevado, se experimentan niveles superiores de inversión, lo que, genera un mayor nivel de ingreso per cápita y favorece al crecimiento económico. Ver el Gráfico 3.
Gráfico 3
Índice de Estado de derecho y su relación con el PBI per cápita
Fuente: Banco Mundial
Elaboración: ESAN Intelligence
El Banco Central de Reserva del Perú, en su informe de inflación de 2021, subraya la trascendental importancia de la estabilidad política y el Estado de derecho en el panorama económico. El informe enfatiza que “la estabilidad política favorece el crecimiento económico a largo plazo” y que “la estabilidad de las reglas del juego genera confianza y reduce la incertidumbre”. Además, resalta el papel fundamental de las expectativas económicas, ya que influyen significativamente en las decisiones de consumo e inversión de hogares y empresas.
Segundo: Destrabe de concesiones vigentes
Los obstáculos de naturaleza legal, administrativa y financiera han generado impedimentos significativos en la ejecución de contratos de concesión, desencadenando retrasos considerables en el avance de proyectos de infraestructura. Esta problemática ha llevado a la paralización de obras, prolongando su reinicio durante meses, debido a las complejidades legales involucradas.
Según datos proporcionados por la Contraloría General de la República hasta mayo de 2023, un total de 1609 proyectos se encuentran actualmente paralizados a nivel nacional, representando una inversión acumulada de S/ 22 mil 648 millones.
De acuerdo con el Instituto Peruano de Economía en 2020, cada sol invertido en proyectos de inversión pública genera un impacto adicional de S/1.5 en el crecimiento del Producto Bruto Interno (PBI). Por lo tanto, es imperativo que estos proyectos recuperen su dinamismo. No solo aceleraría el cierre de brechas en infraestructura vial, sino que también revitalizaría la economía, impulsaría el empleo y contribuiría al crecimiento económico del país.
En consecuencia, la principal prioridad radica en abordar las causas subyacentes de la paralización de megaproyectos y la asignación de sumas significativas de recursos. Es esencial desarrollar medidas específicas para prevenir futuros bloqueos, reduciendo las barreras burocráticas y administrativas que han contribuido a que el Perú tenga uno de los tiempos de adjudicación de obras en asociaciones público-privadas (APP) más prolongados.
Tercero: Adjudicar proyectos de APP en cartera y formular nuevos proyectos
Un estudio exhaustivo realizado por Díaz Guevara en 2017 destaca una serie de beneficios fundamentales derivados de la implementación de las Asociaciones Público-Privadas en el ámbito de la infraestructura vial:
- Planificación estructurada y sostenible: Las APP permiten la implementación de políticas para la construcción, rehabilitación y conservación de activos viales de manera estructurada y sostenible, con una visión a largo plazo. Esto garantiza una gestión más eficaz y duradera de la infraestructura vial.
- Participación privada en sectores sensibles: En sectores en los cuales la propiedad privada es inaceptable o inviable, las APP permiten la participación privada de manera regulada. Esto puede generar competencia en el mercado y fomentar la eficiencia en los costos de construcción y operación.
- Promoción de la competencia: La implementación de las APP como mecanismo de financiamiento de bienes y servicios fomenta la competencia entre empresas del sector de la construcción. Esto no solo puede mejorar la calidad de los proyectos, sino también reducir los costos.
- Catalizador de inversiones rentables: Las APP pueden actuar como catalizadores para atraer inversiones rentables desde una perspectiva económica. Esto permite evitar la construcción de proyectos que no sean viables desde el punto de vista económico y financiero, optimizando así el uso de los recursos públicos.
En resumen, las Asociaciones Público-Privadas (APP) representan una alternativa valiosa en la ejecución de proyectos públicos. Al incorporar el componente privado, promueven la competitividad, reducen costos y proporcionan un enfoque estructurado y sostenible para el desarrollo de infraestructura. Sin embargo, en los últimos años, esta modalidad ha perdido protagonismo, como refleja el Gráfico 4. Además, enfrenta numerosos obstáculos en términos de trabas administrativas, legales, regulatorias y otros aspectos que dificultan su adjudicación.
Gráfico 4
APP: monto de inversión adjudicado 2008-2019 (en US$ millones)
Fuente: Instituto Peruano de Economía (IPE).
Elaboración: ESAN Intelligence.
Se requiere que se adjudique de manera más rápida proyectos en APP, sin tantas trabas burocráticas. La duración de la adjudicación del APP en Perú es de más de 37 meses, tiempo superior al requerido en otros países que también utilizan este mecanismo de inversión, como Brasil (17,1 meses), Canadá (18,3 meses) o España (19, 3 meses) como se puede evidenciar en el Gráfico 5.
Gráfico 5
Tiempo de adjudicación de APP (en meses)
Fuente: Instituto Peruano de Economía (IPE)
Elaboración: ESAN Intelligence
Según un estudio llevado a cabo por el Consejo Privado de Competitividad en 2021, una de las principales razones detrás de los desafíos en el proceso de aprobación de las Asociaciones Público-Privadas (APP) en Perú se relaciona en gran medida con la ambigüedad que surge entre las diversas declaraciones emitidas por las autoridades adjudicadoras de APP, los reguladores y los miembros de la dirección de la Contraloría General de la República. Durante el período de 2017 a 2021, se observa que el 91.1% de las observaciones realizadas por la Contraloría General de la República se centraron en aspectos técnicos y de costos del proyecto, en lugar de evaluar la capacidad financiera del Estado para cumplir con sus compromisos de financiamiento, que es la función principal en el proceso de aprobación de una APP.
Esta falta de claridad y enfoque en las áreas adecuadas ha contribuido a la complejidad y a los desafíos que enfrenta el proceso de aprobación de las APP en el país. Para garantizar un entorno más eficiente y transparente en la implementación de APP, es fundamental abordar estas ambigüedades y enfocar los esfuerzos en los aspectos críticos del proceso de aprobación.
Cuarto: Desarrollo de proyectos con criterios de sostenibilidad institucional financiera, económica y ambiental desde la etapa temprana
La promoción de proyectos sostenibles se ha vuelto cada vez más sinónimo de la creciente incorporación de las Asociaciones Público-Privadas (APP) en la formulación de nuevos proyectos de infraestructura. Este enfoque no solo aprovecha la eficiencia inherente del sector privado, sino que también ofrece la capacidad de evaluar la viabilidad de proyectos de manera efectiva y oportuna, compartiendo el riesgo entre las partes, tal como destaca Díaz Guevara en su exhaustivo estudio de las APP en 2017.
Como Díaz Guevara señala, uno de los beneficios destacados de la implementación de proyectos de infraestructura a través de las APP es la capacidad de llevar a cabo una evaluación económica rigurosa y precisa. Esto es fundamental para evitar la construcción de proyectos sobredimensionados o aquellos que no abordan necesidades reales.
En resumen, la incorporación de las APP en la planificación de proyectos no solo impulsa la sostenibilidad, sino que también refuerza la eficiencia y la transparencia en el desarrollo de infraestructura, lo que resulta en un enfoque más sólido y efectivo para abordar las necesidades de la sociedad.
Quinto: Solución a liberación de áreas
Los proyectos de infraestructura vial desempeñan un papel fundamental en el desarrollo económico y la mejora de la conectividad en Perú, un país que se caracteriza por su geografía diversa y su terreno desafiante.
Sin embargo, según un estudio realizado por Monge & Garrido en 2020, se revela un panorama complejo en cuanto a los conflictos sociales relacionados con la liberación de áreas para estos proyectos. Estas disputas, que involucran aspectos como la propiedad de la tierra y los paquetes de compensación, suelen desencadenar conflictos legales y protestas que resultan en retrasos significativos en la ejecución de proyectos. Estos retrasos tienen consecuencias financieras, incluyendo el aumento de los costos, sanciones contractuales y la pérdida de oportunidades de desarrollo económico.
Según la Defensoría del Pueblo, hasta junio de 2023 se registraron 219 conflictos sociales relacionados con la minería y la infraestructura, muchos de los cuales impactaron en proyectos de construcción de carreteras.
Es imperativo establecer un mecanismo efectivo de resolución de conflictos que facilite la liberación de áreas para estos proyectos. Esto requiere un diálogo eficaz entre representantes del Estado y las comunidades afectadas con el objetivo de alcanzar un consenso beneficioso para ambas partes y evitar retrasos en la ejecución de proyectos cruciales para el desarrollo del país.
Referencias
- Banco Interamericano de Desarrollo. (2021). La brecha de infraestructura en América Latina y el Caribe: estimación de las necesidades de inversión hasta 2030 para progresar hacia el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Banco Interamericano de Desarrollo.
- Corporación Andina de Fomento. (2020). Análisis de inversiones en el sector transporte terrestre interurbano latinoamericano a 2040. 2020 Corporación Andina de Fomento.
- Banco Central de Reserva del Perú. (2021). Reporte de inflación diciembre 2021:panorama actual y proyecciones macroeconómica 2021-2023. Lima: Banco Central de Reserva.
- Banco Interamericano de Desarrollo. (2020). De estructuras a servicios: el camino a una mejor infraestructura en América. Banco Interamericano de Desarrollo.
- Banco Mundial. (11 de setiembre de 2023). The worl bank. Obtenido de Worlwide Governance indicators: https://databank.worldbank.org/source/worldwide-governance-indicators#
- Consejo Privado de Competitividad. (2023). Informe de Competitividad 2023 – 2024. Lima.
- Contraloría General del República. (2023). Reporte de obras paralizadas en el territorio nacional a mayo 2023. Lima: Contraloría General del República.
- Díaz Guevara, Á. (s.f.). Asociaciones Públicas Privadas en la infraestructura vial: análisis y modelo de gestión en el Perú basado en una conceptualización antropológica.
- Asociaciones Públicas Privadas en la infraestructura vial: análisis y modelo de gestión en el Perú basado en una conceptualización antropológica. Universidad de Piura, Lima.
- Instituto Peruano de Economía. (17 de agosto de 2020). Instituto Peruano de Economía. Obtenido de Millonarias obras paralizadas: https://www.ipe.org.pe/portal/millonarias- obras-paralizadas/
- Instituto Peruano de Economía. (2021). Medidas para mejorar la inversión y la calidad de la Infraestructura en el Perú. Lima: Instituto Peruano de Economía.
- Ministerio de transporte y telecomunicaciones. (2022). Anuario estadístico. Lima: Ministerio de transporte y telecomunicaciones.
- Monge Aparicio, A. F., & Garrido Marquez, C. D. (s.f.). Impacto de la infraestructura vial sobre la educación rural. Impacto de la infraestructura vial sobre la educación rural. Universidad del Pacífico, Lima.
