Contratos Gobierno a Gobierno: ¿por qué son una alternativa para la ejecución de obras?

Autor: ESAN Intelligence

*Articulo elaborado con el apoyo de Brisseth Parina.

Introducción

La ejecución exitosa de proyectos de infraestructura representa un pilar fundamental para el desarrollo sostenible de cualquier país. En el contexto peruano, la planificación y desarrollo de proyectos de gran envergadura, como carreteras, puentes, hospitales y centrales eléctricas, se ha convertido en un tema de especial interés y relevancia. En busca de encontrar soluciones que aseguren la calidad y eficiencia en estas iniciativas, el país ha explorado diversas estrategias. Una de las más recientes y discutidas es la implementación de los “Contratos Gobierno a Gobierno” (G2G). Según La Autoridad para la Reconstrucción con Cambios (ARCC), el término refiere a un tipo de acuerdo entre dos entidades gubernamentales que están dispuestas a ofrecer bienes y/o servicios a cambio de que ambas partes resulten beneficiadas. En otras palabras, se trata de la existencia de un mutuo acuerdo entre dos países que están dispuestos a realizar un trabajo colaborativo.

De manera similar, EY (2020) define los contratos G2G como “(…) herramientas colaborativas entre países, que permiten lograr una mejor ejecución de los proyectos y una transferencia de conocimientos para generar capacidades a nivel local”. Se puede interpretar, entonces, que se accede a este tipo de acuerdos cuando existen factores internos y externos que retrasan el desarrollo de un proyecto, verbigracia, las normativas gubernamentales nacionales o las exigencias de un proceso de desarrollo mucho más transparente.

Por otro lado, Medina (2019) menciona que la normativa y doctrina de los contratos G2G en el Perú carecen de delimitación y especificaciones; sin embargo, “(…) este mecanismo de contratación es de uso extendido en el ámbito internacional, sirviendo para la procura de diferentes objetos, tales como (…) en el sector defensa”. Es por ello que, el Decreto Legislativo N°1128 define a los contratos G2G como la “contratación en la cual de una parte intervienen un órgano u organismo de la administración pública del estado peruano y de la otra interviene un estado o una entidad del mismo”.

El concepto no solo gira en torno a la tercerización de la contratación de obra pública, sino que también implica la asesoría especializada sobre la formulación y ejecución de los proyectos.  Considerando que el acuerdo G2G contempla la intervención de dos agentes, un contratante y un contratado, es menester para el país contratante desarrollar un proyecto de impacto social. En ese sentido, el estado contratado designa una Oficina de Gestión de Proyectos (PMO por sus siglas en inglés) a fin de asegurar una asistencia técnica en procura y gestión sobre la elección de proveedores encargados de ejecutar el proyecto.

Figura 1

Operatividad de los G2G

Fuente: Adaptado de Masterclass especializado en contratos gobierno a gobierno, como se citó en Fraguela, P.; Gálvez, R.; Lloclla, J. y Pallarco, H. (2021).

Elaborado por: ESAN Intelligence

El dilema sobre la subcontratación de un asesor técnico internacional es el cuestionamiento sobre las preferencias al momento de designar a los responsables de proyectos. Se enmarca así un disturbio social sobre reducir el empleo nacional para otorgar trabajo internacional. Esta y otras son algunas críticas que recibe el modelo de contrato G2G. A pesar de ello, el acuerdo aún sigue siendo una modalidad de contratación de gran impulso en los últimos años entre dos estados. El Perú contrata con otro país, a través de sus propios organismos públicos y/o privados, y brinda servicios y/o bienes a Perú. En este contexto, se cuestiona de qué manera los contratos gobierno a gobierno impactan sobre la ejecución de proyectos de infraestructura en Perú. Para tal fin, este artículo selecciona 4 proyectos con las características discutidas para identificar la forma en cómo se desarrolló un contrato G2G.

Antecedentes

Juegos Panamericanos y Parapanamericanos

La profesora Zita Aguilera de Derecho Administrativo en ESAN (2021) menciona, en el PodCast Legal Cast Episode 9, que las ventajas G2G son la reducción del riesgo de incumplimiento y la asistencia técnica especializada. Los Juegos Panamericanos y Parapanamericanos del año 2019 son evidencia de los beneficios que esta modalidad de contrato ofrece. Al tratarse de un proyecto de gran envergadura, desarrollado por primera vez en Perú, se optó por un contrato gobierno a gobierno con Reino Unido.

Los eventos que propiciaron tal acuerdo fueron la lenta ejecución de la construcción de sedes, los estragos del fenómeno del Niño en el norte del Perú y los cuestionamientos de la población sobre la inversión en el evento. Con esa implementación, se introdujeron nuevas formas innovadoras para ejecutar un proyecto público, pues se implementaron herramientas de gestión como BIM (Building Information Modeling), VDC (Virtual Design Construction) e IPD (Integral Project Delivery). Por otro lado, Miñan (2019) menciona que el G2G implicó la introducción de un nuevo modelo de contrato, el cual es el New Engineering Contracto (NEC). Este “(…) propone un trabajo colaborativo entre las partes, prioriza el plazo de ejecución, permite la inmediata resolución de cualquier controversia sin paralizar el contrato y propone el pago de incentivos por mejoras al costo y plazo”. De esa manera, se contempla transparencia en las relaciones contractuales, gestión de riesgos de forma proactiva, flexibilidad y un desarrollo sostenible.

A pesar de la controversia y titulares de revista como ¿Está preparada Lima para los Juegos Panamericano? y ¿Cómo es posible asegurarse de que sea una inversión y no un gasto?, el gobierno peruano logró culminar los proyectos a tiempo de forma rápida y eficiente. Los contratos G2G son una oportunidad para los proyectos que se ven limitados por las normativas de su propio gobierno. Esto lo corroboran otros autores como Segura (2019), quien comenta que “(…) el esquema G2G es una modalidad excepcional para la adquisición de bienes especializados por parte del Estado, para casos donde el acceso a la tecnología o el conocimiento no está disponible en proveedores privados a nivel internacional”.

Otro beneficio es que se potenció la relevancia de las oficinas de gestión de proyectos (PMO) para el planeamiento y ejecución del proyecto, obteniendo resultados satisfactorios. Además, se comenta que los estándares de calidad implementados por el gobierno inglés aseguraron la libre competencia de tecnologías y proveedores, empleando los contratos de ingeniería y construcción (NEC). 

Figura 2

Cronograma para concurso de contrato G2G a nivel internacional

Fuente: Lima (2919). Resultados de los Juegos Panamericanos 2019.

Reconstrucción con Cambios

En el 2017, el fenómeno del Niño impactó de forma negativa construcciones en determinadas zonas de Lima; por lo que, a fin de liderar un plan del diseño, ejecución y supervisión de la reposición de las infraestructuras dañadas, se creó La Autoridad para la Reconstrucción con Cambios (ARCC). Por medio del acuerdo con el Reino Unido e Irlanda del Norte, países expertos en desarrollar operaciones de reconstrucción similares, se vinculó la ARCC con el Departamento de Comercio Internacional del Gobierno del Reino Unido e Irlanda del Norte. Por parte de Reino Unido, se presentó a la empresa Mace Limited, Arup Limited y Gleeds International Limited, facilitando prestaciones que incluyen PMO, asistencia técnica especializada y transferencia de conocimiento. Según Fraguela et. al (2021), la PMO fue encargada de gestionar el Plan Integral de Reconstrucción con Cambios (PIRCC), las líneas de apoyo y el área de trabajo del programa ARCC.

En otro sentido, La Autoridad para la Reconstrucción con Cambios (s.f) indica que las políticas de procura se basan en tres principios: procesos justos, transparencia y calidad de ofertas. A partir de ello, el United Kingdom Delivery Team (UKDT) selecciona el mejor proceso y ruta de contratación para cada proyecto. Paralelamente se ejecuta la selección, reclutamiento y designación de proveedores.

Construcción de Hospital nacional Antonio Lorena de Cusco

La convocatoria del proyecto tuvo como finalistas a Reino Unido, Francia y Canadá, posicionando al gobierno francés como el país de mejor oferta. La evaluación financiera y técnica por el Ministerio de Salud (MINSA) sostuvo que el equipo francés conformado por las empresas Egis y APHPi era ganadora de la licitación; por lo que, luego de una fase de negociación se firmó el contrato G2G en junio del 2020.

Al respecto, Frágüela et. al (2021) menciona que:

El contrato consta de 25 cláusulas, entre la cuales establece una PMO (cláusula 4), garantías (cláusula 9), penalidades (cláusula 12), eventos de fuerza mayor (cláusula 15), gestión del alcance (cláusula 16), anticorrupción (cláusula 18), propiedad intelectual (cláusula 2) y; finalmente, transferencia de conocimiento y legado (cláusula 22).

Además, se contempla que la gestión de procura se llevará a caoba través de siete frases:

• Fase 1: Estructuración de PMO
• Fase 2: Evaluación situacional estudios preliminares
• Fase 3: Elaboración de términos de referencia
• Fase 4: Procura Internacional y contratación
• Fase 5: Ejecución de obras y equipamiento médico
• Fase 6: Recepción de la obra y puesta en marcha
• Fase 7: Asistencia de la implementación de batas

Sobre el proyecto, actualmente la construcción se encuentra en la segunda etapa de la fase 5 con un avance al 2.9%. Además, se realizó un pago por adelantado al consorcio constructor, iniciando la etapa de construcción el 6 de enero de 2023 con una duración de 730 días.

Construcción del Aeropuerto Internacional de Chincheros en Cusco

Se trata del contrato que comparte el gobierno peruano, representado por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), y el gobierno de la República de Corea representada por Korea Trade-Investment Promotion Agency (Kotra). Ello luego de que el Consorcio Kuntur Wasi, conformada por Andino Investment y Corporación América, vía asociación público-privada (APP), presentó problemas respecto a no especificar el tope de interés del cofinanciamiento que exigiría el concesionario para la ejecución del proyecto.

Pérez (2023) menciona que la construcción del Aeropuerto tiene un costo estimado de US $427 millones y recibe asistencia técnica de Corea por medio de una PMO. Actualmente, el proyecto cumple con el cronograma estipulado, proyectándose concluir en la fecha esperada.

Reflexión

A medida que el concepto Contrato G2G se ha ido popularizando, han surgido interrogantes: ¿Hay preferencia por el contratante respecto a seleccionar a su equipo trabajador? Aguilera (2021) resalta que hay una mala comprensión sobre otorgar oportunidades únicamente a empresas del país cuyo gobierno se encuentra en contrato con el Perú. Lo cierto es que, un contrato G2G garantiza transparencia y ética en sus procesos de selección; por lo que, ser parte del staff de proveedores de un proyecto complejo considera muchos factores.

• Primero, altos estándares de selección
• Segundo, etapas de precalificación, donde los interesados realizan una declaración de interés y firma de documentos anticorrupción. Además, se acreditan condiciones como experiencia, equipamientos, asociaciones, precalificaciones y solvencia económica de la empresa.
• Tercero, los precalificados envían una propuesta del monto solicitado por servicio y se analiza la solvencia técnica de la empresa.
• Cuarto, se destaca un proceso por meritocracia. Los resultados se miden según el rendimiento de cada empresa; por lo que, se cumple con las políticas de transparencia al registrar las etapas de selección en la página Autoridad para la Reconstrucción con Cambios (ARCC)
• Quinto, se reducen la brecha de infraestructura

Tomando en cuenta lo mencionado, Aguilera (2021) recomienda a la empresa encontrar un equilibrio entre calidad – precio. El proveedor debe ofrecer un adecuado precio, pero ofreciendo calidad en sus servicios. Acentúa, además, que no hay una normativa para dar un mayor puntaje a alguna empresa según su origen; de modo que, el ganador de una licitación dependerá del nivel de desarrollo de las empresas. Por esos múltiples factores y la efectividad demostrada en la ejecución de proyectos a nivel nacional, los acuerdos G2G son reconocidos como buenas alternativas para acelerar los proyectos sociales.

En base a lo sustentado, es inevitable descartar la idea de Correa (como se cita en Azurín, 2023), quien afirma que el “(…) modelo Gobierno a Gobierno (G2G) es válido, pero en el fondo se está usando de válvula de escape por temor a asociarse con el sector privado”. A pesar de que el enunciado es aceptable hasta cierto punto, no puede negarse que, por la coyuntura actual, las entidades peruanas públicas y privadas no se asocian por miedo a sobrellevar disputas sobre los porcentajes de beneficio que deberían recibir.

Dado el sistema peruano, la mejor alternativa son los contratos G2G, pues una buena gestión del contratado internacional significa la ejecución de una obra mucho más rápida en comparación a seguir lineamientos de un régimen nacional. Los ejemplos descritos con anterioridad, muestra que Perú accede a regímenes internacionales para llevar a cabo proyectos de infraestructura de gran escala y en consecuencia, cumplir con el tiempo y costo esperado. Es importante recalcar que no debe verse al G2G como un escape al régimen general, sino como opción de solución para aquellos proyectos persÉ lo justifiquen.

Referencias

Aurín, A. (2023). Confiep: “El G2G es válido, pero en el fondo se usa por temor a asociarse con el privado”. Gestión. https://gestion.pe/economia/cade-ejecutivos-2023-confiep-el-g2g-es-valido-pero-en-el-fondo-se-usa-por-temor-a-asociarse-con-el-privado-gobierno-a-gobierno-noticia/

Conexión ESAN [ESAN Graduate School of Business] (octubre de 2020). #PODCAST LC EP9 | Contratos Gobierno a Gobierno [Video]. Youtube, https://www.youtube.com/watch?v=B-GMztd7HTs

Fraguela, P.; Gálvez, R.; Lloclla, J. y Pallarco, H. (2021). Análisis de la aplicación de contratos Gobierno a Gobierno para la ejecución de proyectos de infraestructura en el Perú  [Tesis de maestría, Universidad ESAN], Repositorio institucional de la Universidad ESAN. https://hdl.handle.net/20.500.12640/2721

Lima (2019). Marco Legal de los Juegos Panamericanos y Parapanamericanos. https://www.lima2019.pe/marco-legal

Lima (2019). Memoria Institucional. https://files.legado.gob.pe/Memoria+Lima+2019+-+Interactivo.pdf

Miñan, W. (agosto de 2019). ¿Qué tipo de contrato se usó en los Panamericanos 2019 para agilizar la construcción de las sedes deportivas? Gestión. https://gestion.pe/economia/que-tipo-de-contrato-se-uso-en-los-panamericanos-2019-para-agilizar-la-construccion-de-las-sedes-deportivas-noticia/?ref=gesr

Pérez, S. (abril de 2023). Acceso para el Aeropuerto de Chincheros se hará vía OXL: Obras iniciarán en noviembre. https://gestion.pe/economia/aeropuerto-de-chinchero-cusco-via-de-acceso-para-el-aeropuerto-de-chinchero-se-hara-via-oxi-obras-iniciaran-en-noviembre-noticia/

Segura, A. (abril de 2019). Infraestructura, G2G y Panamericanos. Gestión. https://gestion.pe/opinion/infraestructura-g2g-panamericanos-265079-noticia/?ref=gesr

Ernst & Young (2020). Los G2G tienen gran potencial en Latinoamérica para transferir conocimientos y asegurar la ejecución de los proyectos. https://www.ey.com/es_pe/news/2020/09/g2g-potencial-transferir-conocimientos-asegurar-proyectos