Modificación de la Ley Forestal

Autor: José Dávila y Gonzalo Canelo

Introducción:

En enero del 2024 el Congreso de la República publicó la Ley N°31973, que tenía como objetivo alterar la Ley Forestal y de Fauna Silvestre con la finalidad de promover la zonificación de los bosques amazónicos dentro del territorio nacional. Las noticias han levantado polémica entre la población debido a que, por un lado, no ha seguido los procedimientos tradicionales necesarios para la promulgación de una Norma y, por el otro lado, los contenidos de la presente ley dejan incertidumbre respecto al tipo de actividades que se permitirían y el impacto que generaría en el Amazonas. Grupos como la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos (2024) o el Consejo Nacional de Decanos de los Colegios Profesionales del Perú (2024) se han pronunciado en contra de la presente ley debido a que pondría en riesgo la biodiversidad y a las comunidades indígenas que habitan en el Amazonas.  Las presentes organizaciones argumentan que, por un lado, la Ley incentivaría al monocultivo de plantas como la palma aceitera, el café o el cacao y, por el otro lado, abriría más oportunidades para el desarrollo de actividades ilegales como la minería informal.

El presente artículo tiene dos objetivos importantes, en primer lugar, se va a explorar la situación actual de las dimensiones espaciales que presenta el Amazonas desde una perspectiva medioambiental y social. Por otro lado, la segunda parte del artículo va a explorar los cambios que presentaría la Ley Forestal y de Fauna Silvestre. Dentro de este proceso, se observaría cómo funciona el procedimiento de zonificación forestal y cuáles son sus categorías. Fuera de lo previamente mencionado, en esta parte del artículo también se estaría observando los posibles impactos sociales y ambientales de la Ley N°31973.

Amazonía: Centro de diversidad

El bosque tropical amazónico (en adelante, bosque amazónico) ocupa un área de 6.4 millones de kilómetros cuadrados (km²) abarcando territorios de ocho países: Brasil, Bolivia, Colombia, Ecuador, Guyana, Perú, Surinam y Venezuela, y un territorio de ultramar: la Guayana Francesa (WWF, 2024) (Figura 1). El Amazonas producto de su biodiversidad, su gran cantidad de vegetación y su terreno, almacena grandes cantidades de carbón dentro de su territorio. Por otro lado, actualmente, el río Amazonas posee los mayores caudales fluviales del planeta emitiendo 220,000 metros cúbicos de agua dulce. El descargo de esta cantidad de agua ejerce un impacto en el clima mundial (SPA, 2021).

Figura N°1

Región Amazónica

Fuente: Biomas – Red Amazónica de Información Socioambiental Georreferenciada (RAISG) (2023).

Elaboración: Esan Intelligence

Fuera de la función climática que posee el Amazonas a nivel mundial, el bosque amazónico presenta uno de los mayores niveles de biodiversidad en todo el mundo. A nivel de flora, la región presenta un total de 79,600 especies de plantas nativas (SPA, 2021). A nivel de fauna, se han registrado un total de 2406 especies de peces de agua dulce (Jézéquel et al., 2020); 8380 especies de anfibios (Frost, 2021); 1300 especies de aves (Nores, 2000), 11,341 reptiles (Uets and Hosec, 2020) y 1260 especies de mamíferos (Bonvicino y Weksler, 2012). Las cifras previamente presentadas no abarcan la totalidad de la flora y fauna de toda la región y aún existen más especies las cuales no han sido registradas hasta el momento.  Para el caso peruano, el Ministerio del Ambiente (MINAM) (2021) señala que el bosque amazónico dentro del territorio nacional ocupa un total de 67,932,915 hectáreas (ha). Tomando en consideración que la extensión total del país es de 128,521,660 ha, el bosque amazónico de la Selva Baja representa el 52.86% del país.

Figura N°2

Región Amazónica en el Perú

Fuente: Geobosques, MINAM.

Elaboración: Esan Intelligence

A parte de su biodiversidad a nivel de flora y fauna, el bosque amazónico es hogar de múltiples pueblos indígenas. La Base de Datos de Pueblos Indígenas u Originarios (BDPI) sostiene que, dentro de todo el territorio peruano, se encuentran registrados 55 pueblos que poseen esta categoría. Dentro de esta cantidad, 51 son de la Amazonía y 4 son de los Andes. De esta manera, se puede observar que el presente territorio no solo es un espacio ambientalmente invaluable, sino que también juega un rol fundamental en el proceso de construcción de identidad en múltiples sociedades.

Figura N°3

Región Amazónica en el Perú y los pueblos registrados en el BDPI

Fuente: Geobosques, MINAM; BDPI, MINCUL

Elaboración: Esan Intelligence

Ley Forestal y de Fauna Silvestre, ¿qué hace y que necesito saber para entenderla?

Como se ha podido observar, el valor del bosque amazónico podría ser considerado como invaluable para los ecologistas, analistas y para las comunidades que la habitan. Sin embargo, con la finalidad de construir políticas públicas y ambientales, el Estado peruano ha construído una metodología de valoración que permite registrar, en rasgos generales, a este patrimonio natural. La Guía Metodológica para la Zonificación Forestal (ZF) es el proceso por el cual se delimitan las tierras forestales y el tipo de uso que van a tener (MINAGRI. 2017).  En base a ello, las instituciones que se encargan de regular estos procesos brindarán a la población u organizaciones determinadas lo que se llama títulos habilitantes los cuales permiten el aprovechamiento sostenible de los recursos forestales y de fauna silvestre de las regiones boscosas. El proceso de Zonificación Forestal divide las regiones boscosas del Perú en cuatro categorías claves:

Zonas de Protección y Conservación Ecológica – ZCPE. En esta categoría se encuentran todas las Áreas Naturales Protegidas de Administración Nacional (ANP); Áreas de Conservación Regional (ACR) y las Áreas de Conservación Privada (ACP). Por otro lado, las ZCPE también incluyen aquellas regiones forestales que contienen ecosistemas frágiles o que no poseen una capacidad de retorno a su estado original. El objetivo central de los presentes territorios sería la conservación de la biodiversidad con actividades productivas madereras muy limitadas y restringidas. Las ZCPE se encuentran regidos por la Ley N° 26834 “Ley de Áreas Naturales Protegidas” y el artículo 27b de la Ley N° 29763 “Ley Forestal y de Fauna Silvestre”. Todo uso que se le quiera dar al suelo en este caso se debe ver regido frente a las ideas promulgadas por estas dos leyes.

Zonas de Producción Permanentes – ZPP: Esta categoría es conferida a toda región boscosa que, en base a sus condiciones, permite el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y silvestre de alguna manera u otra. Existen 4 instancias diferentes por las cuales un territorio podría recibir la categoría de ZPP. En primer lugar, se encontrarían las áreas de “bosques plantados” que serían todas las unidades forestales generadas por los programas de forestación y reforestación. Los títulos habilitantes dentro de este tipo de ZPP permiten la producción sostenible de madera, otros productos forestales y el aprovechamiento económico de los servicios de los ecosistemas en base a sus condiciones bióticas/abióticas. A nivel legal, los bosques plantados se regulan por el artículo 27 a.4 de la Ley N° 29763 “Ley Forestal y de Fauna Silvestre”.

Los Bosques de Categoría III son la segunda instancia de ZPP, se refieren a toda unidad boscosa natural primaria o secundaria que poseen condiciones bióticas y abióticas especiales. Acá se encontrarían los bosques de montaña, unidades forestales con áreas hidromórficas permanentes, bosques con hábitats críticos etc.  A nivel de títulos habilitantes, se permite la provisión de servicios de los ecosistemas y el aprovechamiento de los recursos no madereros sin reducir la cobertura vegetal. Legalmente se regulan por el artículo 27 a.4 y 31 de la Ley N° 29763 “Ley Forestal y de Fauna Silvestre”.

La tercera manifestación de ZPP serían los bosques de categoría I que refiere a las unidades boscosas naturales primarias o secundarias que permiten un aprovechamiento sostenible de los recursos forestales y de fauna silvestre. Aquí se encontrarían los bosques de terraza alta, media y baja; bosques de colina baja y alta; varillales, pacal y las unidades boscosas de volumen mayor igual a 90 m3/ha. Los títulos habilitantes permiten la extracción maderera mecanizada y/o intensiva y el aprovechamiento económico de servicios de los ecosistemas. A nivel legal, los bosques de categoría I trabajan con el artículo 27 a.1 de la Ley N° 29763 “Ley Forestal y de Fauna Silvestre”.

Finalmente, los bosques de categoría II, al igual que los de categoría I, son unidades boscosas naturales primarias o secundarias que permiten un aprovechamiento sostenible de los recursos forestales y de fauna silvestre. Sin embargo, esta instancia se diferencia por tener a todas las zonas forestales con: un volumen menor a 90 m3/ha; áreas hidromórficas temporales; bosque basimontano y unidades de bosque seco. Por esta razón, los títulos habilitantes solo permiten la extracción maderera de baja intensidad no mecanizada. Estas zonas se obtienen directamente del mapa forestal. A nivel legal, los bosques de categoría II trabajan con el artículo 27 a.2 de la Ley N° 29763 “Ley Forestal y de Fauna Silvestre”.

Zonas de Recuperación – ZR. En esta categoría se encuentran ubicados aquellas regiones las cuales carecen de una cobertura boscosa primaria o secundaria madura mayor a 30 por ciento de su área. Las circunstancias de los espacios con categoría ZR demandan una estrategia especial que permita la recuperación de los ecosistemas forestales. Dentro de las zonas de recuperación existen dos subcategorías particulares: las áreas de recuperación con fines de restauración y conservación y las áreas de recuperación con fines de producción forestal maderera.

En el primer caso, se da en aquellas circunstancias en que las unidades boscosas tengan pendientes mayores a 75% y áreas hidromórficas permanentes y/o Unidades de tierra de protección. En estas circunstancias los títulos habilitantes dependerían de las condiciones bióticas y abióticas de la ZR, pero todas deben giran en torno a la reforestación. En el espacio legal, las instancias de zonas de recuperación tienen que seguir el artículo 27 c.2 de la Ley N° 29763 “Ley Forestal y de Fauna Silvestre”. Finalmente, estas zonas una vez recuperadas pasan a ser bosques de categoría III dentro del ZPP.

En el segundo caso de ZR se da en territorios con fines de producción forestal maderera. En este caso, los títulos habilitantes, tomando en cuenta las condiciones bióticas y abióticas, favorecen la instalación de plantaciones forestales con fines de producción maderera y otros productos forestales. En el espacio legal, las instancias de zonas de recuperación tienen que seguir el artículo 27 c.1 de la Ley N° 29763 “Ley Forestal y de Fauna Silvestre”. Finalmente, estas zonas una vez recuperadas pasan a ser bosques de categoría III dentro del ZPP.

Zonas de Tratamiento Especial – ZTE. Esta categoría se le otorga a toda región boscosa la cual cumple cualquiera de las siguientes 4 condiciones. La primera situación se daría en zonas que se encuentran reservadas para pueblos indígenas en situación de aislamiento y contacto inicial. Debido a esta razón, las ZTE se encuentran reguladas por la ley N° 28736 “Ley para la Protección de Pueblos Indígenas u Originarios en Situación de Aislamiento y en Situación de Contacto Inicial” y la norma complementaria 27 d.1 de Ley N° 29763 “Ley Forestal y de Fauna Silvestre”. Dada la particularidad de estos territorios y los pueblos que los habitan, no se permiten títulos habilitantes dentro de esta subcategoría de ZTE.

En segundo lugar, las ZTE también se podría dar en aquellos espacios forestales transformados para:  actividades agroforestales y silvopastoriles; Agricultura y/o ganaderías colindantes con bosques o suelos con aptitud de uso mayor del grupo forestal y/o protección. En estos casos, no se toma en consideración aquellos espacios que son usados como concesiones forestales maderables o no maderables. Los títulos habilitantes para todas las actividades productivas forestales, agrarias y pecuarias sistemas agroforestales y silvopastoriles sostenibles y que contribuyen al balance ecosistémico. En este caso la ZTE se encuentra regulada por el artículo 27 d.1 de la Ley N° 29763 “Ley Forestal y de Fauna Silvestre”

En tercer lugar, se encuentran los bosques con categoría de “bosque residuales o remanentes”. Se dan en aquellas regiones que quedaron aisladas producto de los procesos de ocupación y modificación del paisaje o en aquellas regiones boscosas menores a 4 hectáreas. En estas circunstancias, las condiciones de los títulos habilitantes pueden cambiar dependiendo de las condiciones bióticas/abióticas del bosque por lo que el rango de funciones que puede tomar esta instancia de ZTE puede variar desde la conservación hasta el aprovechamiento económico de los ecosistemas acompañado de regulación estricta. Los bosques residuales o remanentes se encuentran regulados por el artículo 27 d.3 de la Ley N° 29763 “Ley Forestal y de Fauna Silvestre”.

La última instancia de ZTE dentro de la Guía de Zonificación Forestal se daría en instancias de “Asociaciones vegetales no Boscosas” que se le otorgaría a zonas compuestas principalmente por vegetación silvestre o arbustiva y/o áreas las cuales no pueden ser catalogadas para ser bosques (ej. Sabana, Matorral, Arbustales, etc.). Similar a la instancia anterior de ZTE, los títulos habilitantes en este caso se encuentran condicionados por las circunstancias bióticas/abióticas del ecosistema por lo que el uso de la tierra puede ser destinado a la conservación o hacia un aprovechamiento económico regulado. A nivel de regulación, las asociaciones vegetales no boscosas se rigen por el artículo 27 d.4 de la Ley N° 29763 “Ley Forestal y de Fauna Silvestre”.

La Ley Nº 31973 no modifica toda la Ley Forestal y de Fauna Silvestre original, sino que se concentra en cambiar únicamente los artículos 29 y 33 de la norma que establece el Ministerio que se encargaría del proceso de zonificación forestal. La Ley N°29763 establece que, en líneas generales, la gestión integral de los bosques con categorías I y II se encontrará a cargo del Ministerio del Ambiente. La institución tendría la responsabilidad de identificar aquellos espacios los cuales requerirían un tratamiento especial con la finalidad de tener un uso ceñido al paradigma de la sostenibilidad. Por otro lado, el artículo 33 previo a la introducción de la Ley N°31973 establecía que el MINAM era la autoridad encargada de la aprobación de la zonificación forestal explicada en párrafos anteriores.

Artículo 29. Bosques de producción permanente 

“Los bosques de producción permanente se establecen por resolución ministerial del Ministerio del Ambiente, a propuesta del Serfor, en bosques de las categorías I y II, con fines de producción permanente de madera y otros productos forestales diferentes a la madera, así como de fauna silvestre y la provisión de servicios de los ecosistemas.

El Estado promueve la gestión integral de estos bosques. Para ello, la autoridad regional forestal y de fauna silvestre elabora, directamente o a través de terceros, y aprueba el Plan Maestro de Gestión que contiene, como mínimo, la identificación de sitios que requieran tratamiento especial para asegurar la sostenibilidad del aprovechamiento, las rutas de acceso, las vías comunes y los puntos de control. Previo a su establecimiento, el Estado realiza la evaluación de impacto ambiental y la consulta a la población que pueda verse afectada por su establecimiento.  

Son supervisados por el jefe de la correspondiente Unidad de Gestión Forestal y de Fauna Silvestre (UGFFS).”

(Ministerio de Agricultura y Riego, 2015)

Artículo 33. Aprobación de la zonificación forestal 

“La zonificación forestal es aprobada mediante resolución ministerial del Ministerio del Ambiente a propuesta del Serfor en coordinación con la autoridad regional forestal y de fauna silvestre.”

(Ministerio de Agricultura y Riego, 2015)

La Ley Nº 31973 modifica 2 aspectos claves dentro del proceso de zonificación forestal previamente desarrollado. En primer lugar, transfiere la responsabilidad de toda la gestión del Ministerio del Ambiente hacia el Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego (MIDAGRI) previamente conocido como Ministerio de Agricultura y Riego. La presencia de la primera institución en este caso se reduciría a dar su opinión frente a las propuestas del MIDAGRI y el gobierno regional. Esto es un cambio significativo debido a que ambas organizaciones poseen paradigmas de funcionamiento distintos.

El MINAM, establecido por el decreto Legislativo N°1013 (2008), tiene como tarea principal la conservación y el uso sostenible de los recursos naturales dando valor a la biodiversidad y la calidad ambiental en beneficio de las personas y el entorno. Por otro lado, el MIDAGRI, expuesto en el decreto Legislativo N°31075 (2020), tiene como objetivo central promover la producción agraria nacional, la oferta agraria exportable y el acceso de los productos agrarios nacionales a nuevos mercados. Si bien ambas instituciones tocan los temas de sostenibilidad, los motivos por los que adoptan este enfoque son diferentes.

Artículo 29. Bosques de producción permanente 

“Bosques de producción permanente: Los bosques de producción permanente se establecen por resolución ministerial del Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego, a propuesta del Serfor, sobre bosques de categorías I y II de la zonificación forestal, con fines de producción permanente de madera y otros productos forestales diferentes a la madera, así como de fauna silvestre y la provisión de servicios de los ecosistemas. “ […]

(Congreso de la República, 2024)

Artículo 33. Aprobación de la zonificación forestal

“La zonificación forestal es aprobada mediante resolución ministerial del Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego, a propuesta del Serfor en base al expediente técnico elaborado por el Gobierno Regional y con opinión previa del Ministerio del Ambiente.”

(Congreso de la República, 2024)

El segundo cambio importante que introduce la Ley Nº 31973 son las tres disposiciones complementarias que permiten cambiar el procedimiento de otorgamiento de títulos habilitantes. En el pasado, para poder aprovechar los recursos forestales, era obligatorio poseer la zonificación forestal previo a la emisión del título habilitante. Sin embargo, la primera disposición complementaria planteada por la nueva ley estipula la suspensión de dicho requisito siempre y cuando el gobierno regional acredite a Serfor que el ZN está en proceso de aplicación. La persona natural o jurídica en estas circunstancias podría acceder al título habilitante de una unidad forestal previo al ZF hasta por dos años contabilizados a partir de la publicación de la presente ley si es que el gobierno regional ha instalado el comité técnico. Adicionalmente, dicho periodo puede ser prolongado por un año adicional si es que se tiene el expediente técnico listo para la socialización. 

La disposición complementaria previamente establecida es uno de los motivos por los que la presente ley ha generado controversia entre la población debido a que podrían surgir casos en los que se otorga títulos habilitantes enfocados en la producción en unidades forestales las cuales aún no se sabría con certeza completa en qué categoría caería por lo que se podría poner en riesgo ecosistemas frágiles o ZCPE o ZTE. A pesar de que las actividades productivas dentro de una unidad forestal van acompañadas de la elaboración del ZF, el impacto que estas pueden tener dentro del ambiente previo a la clasificación oficial podría tener consecuencias negativas en la flora y fauna de la región boscosa.

La segunda disposición complementaria señala que la ley Nº 31973 solo entraría en vigor en nuevos ZF por lo que no se otorgarán títulos habilitantes en zonas que se encuentren en trámite de: reconocimiento, de titulación, ampliación de comunidades campesinas y nativa, reservas territoriales y en situaciones de pueblos en aislamiento voluntario o en contacto inicial.

Finalmente, la tercera disposición complementaria estipula que aquellas propiedades privadas con títulos de propiedad o constancias de posesión autorizadas por el Estado que no contengan áreas boscosas y que se dedique a la actividad agropecuaria sean considerados como “áreas de exclusión para fines agropecuarios” y no tendrían que realizar el proceso de clasificación de tierras por su capacidad de uso mayor. Este es el último punto que ha generado controversia dentro de la población debido a que abriría la posibilidad, a nivel privado, debido a que facilita la conversión de zonas forestales a espacios agropecuarios de monocultivo.

Cierre:

Como se ha podido observar a lo largo del presente artículo, la aprobación de la ley Nº 31973 genera mucha incertidumbre por parte de la población debido a que perciben un cambio de gestión respecto a la forma como se manejan las unidades forestales dentro del territorio, sobre todo la Amazonía. El cambio de Ministerios y la introducción de las disposiciones complementarias apuntaría a una gestión de estas zonas que se concentra en la expansión de las actividades productivas y/o a la facilitación de transformar el territorio con la finalidad de expandir el mercado agropecuario de monocultivo.

Tomando en consideración que los bosques amazónicos poseen una gran biodiversidad y un número considerable de pueblos indígenas, existe preocupación en la población que la nueva ley genere un impacto permanente dentro de estos ecosistemas con la autorización del Estado. Con el surgimiento de actividades como la minería informal o la tala ilegal de árboles los cuales también tienen un impacto negativo en el balance ecosistémico, se tiene que considerar, en el gran esquema de las cosas, cuáles serían las repercusiones completas de la ley Nº 31973.

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